Il polo unico nei suoi primi 4 mesi

Il Polo unico per le visite fiscali è entrato in vigore il 1° settembre 2017, come disposto dal D. Lgs 75 del 25 maggio 2017 (attuativo della legge delega di cui all’art. 17, comma 1, lettera l, della legge 124/2015).

Una grande novità del Polo Unico è l’affidamento ad un unico soggetto, l’Inps, della competenza esclusiva ad effettuare le visite mediche di controllo ai dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni assenti dal servizio per malattia.

In precedenza, le visite mediche di controllo venivano richieste quasi esclusivamente alle centinaia di Aziende Sanitarie Locali che coprono il territorio nazionale e per una piccola parte anche all’Inps (circa 20mila visite Inps per conto di Pubbliche Ammini- strazioni nel 2016, l’anno che precede il Polo Unico). La scelta se richiedere le visite alla ASL o all’Inps era fatta discrezionalmente dalla PA datore di lavoro, mentre adesso l’Inps ha una competenza esclusiva.

Il principale vantaggio dell’aver affidato la competenza esclusiva all’Inps consiste nell’omogeneità su tutto il territorio nazionale delle modalità di esecuzione delle visite, di valutazione delle prognosi e delle diagnosi, di redazione dei verbali di visita domiciliare.

Inoltre, mentre per richiedere una visita ad una ASL occorreva individuare la struttura competente per territorio (il territorio di domicilio del lavoratore in malattia) ed inol- trare le richieste con modalità non strutturate e diverse per ogni ASL (email, fax, pec, telefono, ecc.), l’istituzione del Polo Unico consente una considerevole semplificazione con correlati risparmi in termini di costi amministrativi.

In questo modo si estende alle Pubbliche Amministrazioni il servizio che già da tempo veniva offerto ai datori di lavoro privati attraverso l’Inps, ossia un servizio on line cui tutti i datori di lavoro possono accedere con credenziali protette.

Per richiedere una visita medica di controllo è oggi sufficiente autenticarsi e inserire i dati del lavoratore malato da sottoporre a visita; il sistema informatico dell’Inps in- dividua automaticamente la sede territoriale Inps competente e il singolo medico cui affidare l’incarico. Il datore di lavoro è pertanto esonerato dal dover ricercare ed indi- viduare il soggetto cui inviare la richiesta di visita.

Un ulteriore vantaggio per le Pubbliche Amministrazioni è connesso alle possibilità offerte dal sistema informativo dell’Istituto. Dopo aver effettuato le visite mediche di controllo, mentre le ASL ne comunicavano gli esiti ai datori di lavoro inviando note cartacee per posta, l’Inps tramite i sistemi informatizzati (attraverso la consultazione di quel medesimo portale di servizi on line da cui si inviano le richieste di visite) mette a disposizione dei datori di lavoro, immediatamente dopo l’esecuzione della visita, gli esiti.

Inoltre, a differenza del caso dei lavoratori privati, per i lavoratori pubblici i datori di lavoro ricevono gli esiti delle visite mediche di controllo non solo datoriali ma anche disposte d’ufficio dall’Inps.

Un’altra grande novità dell’istituzione del Polo Unico è proprio la possibilità che l’Inps disponga di sua iniziativa visite mediche di controllo ai dipendenti pubblici in malattia, a prescindere da una manifestazione di volontà del datore di lavoro. Questo tipo di visite, decise autonomamente dall’Inps e che chiamiamo visite “d’ufficio”, sono da tempo previste per i lavoratori privati.

A questo punto è importante un breve approfondimento sul tema delle visite di controllo datoriali e d’ufficio ai lavoratori privati e pubblici.

Nel caso dei lavoratori privati, il controllo medico sull’effettivo stato di malattia dei lavoratori è interesse comune dei datori di lavoro e dell’Inps. Per il datore di lavoro è ovviamente essenziale assicurarsi che l’assenza dal lavoro sia effettivamente dipendente da uno stato di malattia. Per l’Inps, l’effettiva sussistenza della malattia è fondamentale in quanto l’Istituto “paga” la malattia dei lavoratori privati (buona parte, con alcune eccezioni) con l’apposita indennità i cui costi sono finanziati attraverso la contribuzione a carico dei lavoratori. Reprimere e scoraggiare gli abusi della malattia consentono quindi al datore di lavoro di evitare assenze indebite e all’Inps di evitare pagamenti non giustificati che sarebbero posti a carico della collettività.

L’azione combinata delle visite di controllo datoriali e d’ufficio ai lavoratori privati coperti dalla tutela Inps per la malattia consente ogni anno risparmi stimati in oltre 20 milioni di euro di indennità non pagate. Sicura fonte di risparmi, ma difficilmente quantificabili, è l’effetto deterrenza esercitato dal sistema delle visite mediche di controllo.

Diverso discorso va fatto per i lavoratori pubblici, che durante i periodi di assenza per malattia non percepiscono l’indennità Inps, bensì la normale retribuzione erogata dalla Pubblica amministrazione datore di lavoro. In questo caso, quindi, i controlli effettuati dall’Inps non determinano un risparmio diretto per l’Istituto ma vantaggi in termini di minori sprechi di risorse per le Pubbliche amministrazioni e, quindi, per il contribuente in termini di maggiori servizi.

Ma quali sono gli esiti delle visite mediche di controllo svolte dall’Inps per i dipendenti del settore pubblico? Le casistiche sono diverse. Se il lavoratore viene visitato presso il suo domicilio, il medico Inps può confermare la prognosi del suo medico curante, ridurre la prognosi (ad esempio, verbalizzare che sono sufficienti 3 giorni di prognosi invece dei 7 indicati dal suo medico curante) o anche giudicarlo “idoneo”, ossia guarito e pronto (e obbligato) a rientrare al lavoro il giorno dopo.

Se il lavoratore non viene trovato in casa, il medico Inps lascia al domicilio un invito a presentarsi presso la sede Inps competente, per una visita medica di controllo am- bulatoriale. In quella sede, viene esaminato non solo lo stato di salute del lavoratore, ma anche le motivazioni e giustificazioni per l’assenza dal domicilio durante gli orari di reperibilità.

A seguito di queste attività, il datore di lavoro, attraverso il servizio on line di cui si è detto sopra, viene tempestivamente informato di tutto l’andamento e la gestione della visita medica. L’assenza ingiustificata, ovvero la mancata ripresa dell’attività lavorativa dopo un giudizio di idoneità o riduzione di prognosi, costituiscono elementi di valuta- zione amministrativa e disciplinare da parte della PA datore di lavoro.

Va sottolineato come il mandato di armonizzare le discipline dei settori pubblico e privato non sia stato attuato con una completa equiparazione ed unificazione delle discipline, bensì con un’armonizzazione che tiene conto e conserva, ove necessario, le peculiarità e differenze tra i due settori.

Oneri aggiuntivi e una nuova organizzazione

Il processo di predisposizione e adeguamento delle procedure amministrative e, soprattutto, di quelle informatiche, è stato particolarmente impegnativo, anche dal punto di vista economico. La sola prima implementazione del sistema informatico ha com- portato costi per 400.000 euro.

Si osservi che il D. Lgs 75/2017 istitutivo del Polo Unico è venuto “in soccorso” dell’Inps trasferendogli risorse finanziarie utili a fronteggiare sia le spese vive per il pagamento dei medici fiscali, che i costi di avviamento e manutenzione evolutiva (soprattutto nel settore delle procedure informatiche) e gli oneri di gestione connessi al maggior carico lavorativo delle risorse umane.

In particolare, per svolgere le attività collegate al Polo Unico sono state trasferite all’Inps le risorse precedentemente utilizzate dalle PPAA per la medesima finalità. Sono stati assegnati all’Inps 15 milioni di euro per il 2017, 35 milioni per il 2018 e 50 milioni a decorrere dal 2019.

Tuttavia, va considerato che il Polo Unico ha preso avvio a risorse umane (personale medico e amministrativo) invariate – semmai in diminuzione, visto il turn-over fortemente negativo che affligge l’Istituto da molti anni. Pertanto, l’Istituto, per tenersi in linea con gli obiettivi e le attese del legislatore, ha dovuto puntare esclusivamente su soluzioni di razionalizzazione organizzativa, che rendono più efficienti le procedure di informatizzazione e di automazione consentendo di incrementare efficienza e produttività a risorse umane invariate.

Per l’Inps, il Polo Unico ha significato gestire una nuova platea di circa 3 milioni di lavoratori e ben oltre 10mila Pubbliche Amministrazioni in qualità di datori di lavoro. A rendere particolarmente complesso l’avvio del Polo Unico hanno contribuito le peculiarità e diversità di regole del pubblico impiego rispetto ai lavoratori privati, non consentendo una semplice inclusione dei pubblici dipendenti nel circuito, già attivo e ben collaudato, delle visite mediche di controllo ai dipendenti del settore privato. Solo per fare alcuni esempi: diverse sono le fasce di reperibilità di dipendenti pubblici e privati; solo per i dipendenti pubblici, e non per i privati, è prevista la necessità di gestire assenze temporanee giustificate dal domicilio di malattia; diverse sono le regole di giudizio e di comunicazione ai datori di lavoro delle giustificazioni sulle assenze al domicilio; diversa è la gestione degli esiti delle visite che, nel caso dei soli lavoratori pubblici, prevede la tempestiva comunicazione ai datori di lavoro anche nel caso di visite disposte d’ufficio dall’Inps.

Ciononostante, a fronte delle circa 562.000 visite mediche di controllo effettuate nel 2015 e 598.000 del 2016, si è passati nel 2017 a 735.041 (+22,9% rispetto al 2016), con un Polo Unico entrato in funzione solo dal 1° settembre. Negli ultimi quattro mesi del 2017, infatti, sono state eseguite 144.661 visite mediche di controllo a lavoratori pubblici del Polo Unico.

Dopo il mese di settembre, che ha fatto registrare una timida ma progressiva familiarizzazione delle PPAA con la nuova normativa e con gli applicativi web e le procedure messe a disposizione dall’Istituto,il flusso di richieste di visite mediche di controllo da parte dei datori di lavoro del Polo Unico è cresciuto costantemente nel corso del quadrimestre, passando dalle circa 26mila di settembre alle oltre 53mila richieste di dicembre.

Il grado di copertura delle richieste pervenute dalle PPAA datori di lavoro è stato del 70%. Sul 30% di richieste non evase ha pesato molto l’obbligo di legge delle PPAA di richiedere sempre le visite di controllo per i lavoratori che si ammalino nei giorni a ridosso di giornate non lavorative, tipicamente il lunedì e venerdì. Di conseguenza, delle complessive 194.021 richieste dei 122 giorni (dal 1° settembre al 31 dicembre 2017), ben 105.284 sono pervenute nei soli 36 giorni prefestivi e postfestivi/non lavorativi, con una media di 2.924 richieste al giorno e il picco massimo di 5.960 richieste di lunedì 11 dicembre. Quindi il 54,3% delle richieste sono prevenute nel solo 29,5% delle giornate.

Si tenga conto che la forte concentrazione di richieste nei giorni di lunedì e venerdì rispetto ai giorni centrali della settimana è in qualche modo attenuata dalla circostanza per cui nel periodo di riferimento si sono registrati alcuni giorni infrasettimanali di richieste molto elevate in quanto prefestivi e postfestivi (in corrispondenza di mercoledì 1° novembre, venerdì 8 e martedì 26 dicembre).

È, pertanto, naturale un certo margine di mancata esecuzione di visite mediche di controllo datoriali, visto che l’Istituto non può commisurare le sue risorse di medici fiscali ai picchi massimi di richiesta, cosa che comporterebbe un diffuso sottoutilizzo di tali risorse nei giorni di calo, anche in considerazione di una variabilità inevitabile e molto accentuata del fenomeno delle richieste datoriali tra giorni a ridosso di festivi e giorni infrasettimanali (ad esempio, lunedì 8 gennaio 2018 sono pervenute quasi 10mila richieste di VMC datoriali: 9.897).

Un importante risultato da sottolineare, frutto di quel notevole sforzo organizzativo di cui si è detto, è stato di riuscire a mantenere il medesimo livello di controlli sui lavoratori privati nonostante la “produzione” aggiuntiva di oltre 144mila visite mediche alla nuova platea dei dipendenti pubblici.

Tenuto conto dei risultati del 2017 e dei primi monitoraggi sul 2018, a fine anno si supererà abbondantemente la soglia del milione di visite mediche complessive, di cui oltre 400 mila nell’ambito del Polo Unico. Nei primi quattro mesi di gestione del Polo unico della malattia si registra un deciso decremento del numero di certificati medici dei lavoratori pubblici appartenenti al Polo unico (-13,1%) rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente.

Lo stesso andamento si verifica, anche se in modo decisamente meno marcato (-2,1%), per i dipendenti del settore privato.

E’ stato osservato il numero di certificati e di giornate di malattia dei dipendenti privati assicurati Inps e dei dipendenti pubblici del Polo Unico, effettuando un raffronto tra il III quadrimestre 2017 (quello di avvio del Polo Unico) e il III quadrimestre 2016.

Si è rilevato una sostanziale stabilità nel settore privato assicurato Inps sia per numero di certificati che per numero di giornate di malattia e, nell’ambito del lavoro pubblico del Polo unico, un apprezzabile calo di certificati e di giornate di malattia nel 2017 rispetto al 2016.

Nel Polo Unico, rispetto ai privati, si è avuta una percentuale molto più elevata di lavoratori con almeno un giorno di malattia e un numero di cer- tificati per lavoratore percentualmente molto più alto. Quest’ultimo dato, associato al numero di giorni medi di malattia per certificato, rivela un tasso di assenza media per malattia del lavoratore del Polo unico nettamente superiore rispetto al lavoratore privato.

Dal giorno 22 Novembre 2017 al giorno 5 Gennaio 2018, a poche settimane dall’inizio dell’attività delle visite del Polo Unico per i dipendenti pubblici, Inps ha svolto un esperimento casuale sulle visite fiscali d’ufficio per i dipendenti pubblici. A tal proposito è bene ricordare che Inps ha ereditato tale servizio da altre amministrazioni pubbliche e che all’inizio del suo mandato non vi erano procedure di controllo ed analisi di rischiosità rispetto ad una probabilità di anomalia delle comunicazioni di malattia (data-mining) già testate da potersi applicare per un’azione mirata di controllo. Per implementare tali procedure, dal punto di vista statistico-metodologico, è consigliabile, avere uno storico di risultati acquisiti su cui basare un modello probabilistico di previsione. È evidente che all’inizio di una qualsiasi attività ispettiva tale fonte di dati è assente. Inoltre, va notato che a norma di legge per implementare procedure di selezione che si basano su dati sensibili è necessario consultare l’autorità garante della privacy e mettere in essere tutte le procedure amministrative che consentono di trattare i dati ai fini di selezionare certificati ad alto rischio di inaffidabilità.Tali procedure necessitano di tempi che possono essere lunghi con conseguenti ritardi nell’implementazione dei modelli di scelta.

Essendo assente qualsiasi fonte informativa per implementare un modello di data-mining e dovendo iniziare un dialogo con l’autorità garante, una buona pratica messa in atto da Inps è quella di creare la base dati necessaria ad implementare un modello di selezione tramite una campagna di visite casuali. Ciò rappresenta una novità assoluta per la pubblica amministrazione italiana ed un elemento di chiara innovazione. Le visite casuali in questo specifico settore hanno diversi vantaggi. Dal punto di vista dei regolamenti sulla privacy vengono effettuate senza alcuna selezione su dati sensibili. Inoltre, i risultati che si ottengono da tali visite forniscono dati unici e molto informativi per costruire in futuro un modello di scelta probabilistica. È importante chiarire che tali esperimenti devono essere implementati per brevi periodi. Di fatto la scelta casuale non è efficiente se si vuole generare un impatto deterrente sui comportamenti elusivi. Un modello di scelta mirato che si basi su statistiche già note è a tal proposito di gran lunga più indicato. L’esperimento è pertanto stato svolto in meno di 50 giorni e comprende il totale dei certificati in prognosi per i dipendenti pubblici su tutto il territorio nazionale.

Comprendere la distribuzione dei cosiddetti fenomeni nascosti (ad es. evasione fiscale, elusione, spaccio di droga, vendita armi etc.), è molto complicato. Inviare certificati di malattia inappropriati nei quali i giorni di prognosi dichiarati sono in eccesso rispetto al reale bisogno o inviare certificati di malattia non coerenti con le reali condizioni di salute dei lavoratori è comportamento che può essere definito “fenomeno nascosto”. È impossibile inferire la distribuzione di tale comportamento su una popolazione tramite l’uso di questionari, poiché l’intervistato tenderà a rispondere in maniera distorta sui suoi comportamenti. Non si ottengono risultati differenti se si utilizzano dati amministrativi.Tali dati non contengono mai informazioni dirette sui fenomeni nascosti, rilevando solamente dichiarazioni amministrative che per definizione sono notazioni di comportamenti legali. Implementare un esperimento casuale è l’unico modo per creare dati amministrativi informativi su un fenomeno nascosto. La scelta casuale dei certificati da visitare è, infatti, indipendente da qualsiasi caratteristica del campione. È quindi possibile inferire come il fenomeno elusivo così come rilevato tramite la visita fiscale si distribuisce sulle caratteristiche della popolazione. I risultati che si ottengono da tali visite fiscali casuali mappano in maniera affidabile la distribuzione del comportamento elusivo. È per questo motivo che in diverse occasioni si è utilizzata la metodologia dell’esperimento casuale per analizzare temi di evasione fiscale (Pomeranz. 2014 2 e 2015 3)

Di seguito mostriamo alcune analisi preliminari sui risultati dell’esperimento.Tali dati sono oggetto di studio da parte della Direzione Centrale Studi e Ricerche che nei prossimi mesi pubblicherà i risultati definitivi dell’analisi.

Per il momento si espone l’andamento del fenomeno elusivo su alcune importanti caratteristiche nel caso italiano.

Nel periodo di analisi sono pervenuti 62.164 certificati medici (ammissibili a visita) da 46.272 lavoratori, tutti impiegati presso le diverse Pubbliche Amministrazioni italiane. Il 57% degli individui nel nostro campione ha inviato un solo certificato, il 26% due certificati, il rimanente ha inviato 3 o più certificati medici nel periodo di osservazione. I certificati, sono stati selezionati casualmente ogni giorno durante il periodo dell’esperimento tra quelli ammissibili a visita. I certificati ammissibili sono un sotto-campione di tutti quelli pervenuti ad Inps, alcuni individui sono esenti da visita per legge e quindi esclusi dall’esperimento.

Un certificato sottoposto a visita non può essere ripescato durante il periodo dell’esperimento mentre un individuo può essere visitato più volte qualora mandi più certificati. Il numero di donne presenti nel nostro campione è 33.372 (più del 70%) inoltre, dei circa 62.000 certificati inviati 44.490, il 71% sono stati inviati da donne. Ciò non sorprende poiché il numero di uomini impiegati nella pubblica amministrazione italiana è meno di un terzo del totale. Le donne nel nostro campione hanno una età media di 53 anni circa mentre gli uomini sono un poco più anziani con 55 anni di media5. La tavola 1 mostra il numero di certificati inviati per regione. La Lombardia ha inviato circa il 15% dei certificati. Il numero dei certificati pervenuti dal Sud Italia (Isole escluse) è molto più alto, circa il 27%; Sicilia e Sardegna compongono circa il 17% del totale del campione.

Sono stati visitati circa il 7% dei certificati inviati (4.647 visite fiscali). Da Tavola 2.box10 si evince che mediamente in Italia i certificati non appropriati, e quindi trovati idonei al lavoro (dopo aver fornito una certificazione che attesta una non idoneità per malattia)6, sono l’11%. È interessante notare che una parte consistente pari a più del 5% dei visitati non risulta presente alla visita e non ha alcuna giustificazione per tale assenza. Su un totale di 174.300 giorni di prognosi richiesti nei certificati controllati7, 12.700 giorni circa di prognosi si trovano nella classe idoneo al lavoro.Tale classe costituisce circa l’8% del totale. Ciò vuol dire che fatto 100 il totale dei giorni di prognosi investigati, l’8% è risultato essere stato richiesto da individui che una volta sottoposte a visita sono state considerate idonei al lavoro.Tavola 3.box 10 mostra ulteriori risultati disaggregati per interessanti caratteristiche della popolazione. Considerando il valore benchmark di 11,2% come valore medio per il caso di idoneità in Italia, notiamo come il Sud (Isole escluse) sia generalmente più incline a produrre certificati non appropriati (12,3%). Inoltre se si considerano le sole Isole (si noti che il peso delle Regione Sicilia è molto grande su questa classe) tale valore di idoneità sale fino a circa il 16%, oltre il doppio del valore relativo al Nord Ovest (6,96%). Le donne non hanno una propensione più alta della media nell’invio di certificati non appropriati, stesso risultato si ottiene se si guardano individui con età sopra la media della popolazioneTali risultati compongono solo una parte del puzzle sul fenomeno delle inappropriate certificazioni mediche e ma rivelano comunque un’indicazione precisa sulle categorie verso cui meglio mirare una azione ispettiva efficace.